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修訂《土地管理法》對于土地估價的深遠影響

文字:[大][中][小] 手機頁面二維碼 2020/1/10     瀏覽次數:    

 2019年8月26日,十三屆全國人大常委會第十二次會議表決通過了關于修改土地管理法、城市房地產管理法的決定,是保障農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地管理制度改革在全國范圍內實行的法律手段。新的《土地管理法》中,關于集體經營性建設用地有償使用的條款,明確了集體經營性建設用地的價值內涵及權能;對于土地征收補償原則和補償標準的修訂,明確了公平、合理的補償原則,以區片綜合地價取代原來的土地年產值倍數法來確定補償標準,明確了在征收土地補償費用中包括農村村民住宅;改革宅基地使用制度,在一戶一宅的基礎上,提出了戶有所居與有償退出機制。新的《城市房地產管理法》,進一步明確了集體經營性建設用地市場的范圍。這些法律的修訂,為完善集體土地估價奠定了基礎,影響到估價術語、估價規程、估價方法的修訂及其在估價實際中的應用,更是會對整個土地估價行業產生深遠的影響。
一、明確集體經營性建設用地的價值內涵及權能
(一)集體經營性建設用地市場的形成國有土地有償使用制度,是《土地管理法》的重要篇章,此次修訂的較大亮點,就是集體經營性建設用地可以直接入市流轉,標志著集體建設用地市場的建立,朝著建立城鄉統一的建設用地市場邁進重要的一步,也奠定了集體經營性建設用地估價的基礎。1.允許集體經營性建設用地進入市場舊《土地管理法》規定,只有將集體建設用地征收為國有土地后,該土地才可以出讓給單位或者個人使用。新《土地管理法》刪除了舊法第四十三條關于“任何單位和個人進行建設,需要使用土地,必須使用國有土地”的規定,允許集體經營性建設用地在符合規劃、依法登記、并經本集體經濟組織2/3以上成員或村民代表同意的條件下,通過出讓、出租等方式交由集體經濟組織以外的單位或者個人直接使用。2. 集體經營性建設用地列入土地利用年度計劃《土地管理法》第二十三條第二款規定:土地利用年度計劃應當對本法第六十三條規定的集體經營性建設用地做出合理安排。這也是管理城鄉統一的建設用地市場的需要。3. 集體經營性建設用地市場的范圍《土地管理法》刪除了舊法第四十三條規定,并不是所有的集體經營性建設用地都可以入市有償使用,《城市房地產管理法》第九條修改為:“城市規劃區內的集體所有的土地,經依法征收轉為國有土地后,該幅國有土地的使用權方可有償出讓,但法律另有規定的除外?!狈稀稇椃ā返谑畻l關于城市的土地屬于國家所有的規定。因此,集體經營性建設用地市場的范圍,是在城市規劃區外。
(二)集體經營性建設用地的有償使用《土地管理法》第六十三條修改為:土地利用總體規劃、城鄉規劃確定為工業、商業等經營性用途,并經依法登記的集體經營性建設用地,土地所有權人可以通過出讓、出租等方式交由單位或者個人使用,并應當簽訂書面合同,載明土地界址、面積、動工期限、使用期限、土地用途、規劃條件和雙方其他權利義務。作為集體經營性建設用地有償使用的核心條款,規定了如下市場要素:1. 出讓條件:符合土地利用總體規劃、城鄉規劃。 2. 集體決策:應當經本集體經濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意。3. 用途管制:工業、商業等經營性用途。第六十四條還規定,集體建設用地的使用者應當嚴格按照土地利用總體規劃、城鄉規劃確定的用途使用土地。4. 確權登記:經依法登記,取得不動產權證書。5. 流轉范圍:在城市規劃區以外。6. 出讓主體:土地所有權人,鄉(鎮)村集體經濟組織。7. 有償使用方式:出讓、出租。8. 受讓主體:單位、個人。9. 合同形式與內容:書面合同,載明土地界址、面積、動工期限、使用期限、土地用途、規劃條件和雙方其他權利義務。10. 使用權權能:轉讓、互換、出資、贈與、抵押。11. 使用條件:參照同類用途的國有建設用地,具體辦法由國務院制定。12. 違約責任:第八十二條修改為:擅自將農民集體所有的土地通過出讓、轉讓使用權或者出租等方式用于非農業建設,或者違反本法規定,將集體經營性建設用地通過出讓、出租等方式交由單位或者個人使用的,由縣級以上人民政府自然資源主管部門責令限期改正,沒收違法所得,并處罰款。
(三)明確了集體經營性建設用地的地價定義地價定義是土地估價的基礎,其中的權利類型、土地用途、規劃條件、價格類型,決定了方法的選用、案例的選取及較終的結果。修訂之前,關于集體經營性建設用地市場的一切要素都沒有定論,對于其權益狀況,估價行業也是停留在探討和推測之中,可謂物權沒有法定,估價沒有依據?!锻恋毓芾矸ā返男抻?,規定了集體經營性建設用地的權利類型、出讓條件、規劃限制、用途管制、使用權權能等市場要素,也明確了集體經營性建設用地的地價內涵,為土地估價奠定了基礎。集體經營性建設用地地價內涵,與國有建設用地相比,既有相同點,也有不同點。我們按照價值定義的七要素來分別說明:1. 權利狀況:包括土地所有權、土地使用權。對于國有建設用地,土地所有權均為國家所有,為單一的所有權主體;集體建設用地所有權人為鄉(鎮)村集體經濟組織,具有明顯的多樣性。土地使用權人,舊法限制為本集體經濟組織成員,新法規定為單位和個人,并不限制集體經濟組織以外的成員。對于使用權類型,新法規定了出讓和出租,是否有劃撥類型,尚待法律明確。2. 土地用途:新法規定為工業、商業等經營性用途,不含居住,從試點區域看,辦公應該是允許的。3. 土地開發程度:按實際開發程度和規劃開發程度設定。4. 容積率:按規劃批準條件。5. 土地使用年期:法律規定參照同類用途的國有建設用地,即工業較長50年,商業較長40年。6. 估價期日:依據估價實際設定。7. 價格類型:既然是為集體經營性建設用地市場服務,價格類型基礎是市場價格。依評估目的和流轉方式,可以分為出讓價格、轉讓價格、作價出資入股價格、抵押價格和征收補償價格等價格類型。在試點期間,依據《農村集體經營性建設用地土地增值收益調節金征收使用管理暫行辦法》收取的集體經營性建設用地土地增值收益調節金,在新法中并未規定,在價值定義中是否包括,暫無依據。根據集體經營性建設用地出讓的條件及評估的目的,估價師還應調查不動產登記證書、集體經濟組織成員同意流轉的證明文件等。
(四)關于同權同價與比較法的權利狀況調整同地同權同價,是集體經營性建設用地改革之初設定的目標,同為經營性建設用地,在規劃許可的前提下,用途一致即為同地,而同權無疑是同價的重要前提?!锻恋毓芾矸ā返男抻?,明確了集體經營性建設用地的權能,但還需要等待《集體經營性建設用地出讓轉讓管理條例》出臺。此外,集體經營性房地產的權益,一方面是由建設用地的權能決定,另一方面,也需要規劃、建設、市政、產權登記、交易管理、租賃管理等一系列配套法規的完善來保證同權。在集體經營性建設用地市場建立之初,一方面,市場上同類交易案例較少,土地估價師應該注意,除試點區域外,《土地管理法》修訂前后,因建設用地的權能是不一樣的,案例很難進行權益狀況的修正,同時考慮修訂前交易合法性的問題,不宜采用修訂前的案例作為比較案例。另一方面,同一時間上,國有建設用地的比較案例是豐富的,目前階段,還是要分析集體和國有建設用地權能上的差異,進行相應修正。第三,根據新《城市房地產管理法》第九條,在城市規劃區內的集體所有的土地,是不能直接流轉的,因此,城市規劃區內集體經營性建設用地轉讓、出租的案例并不是合法交易的案例,也不能作為轉讓、出租、抵押、作價入股等評估目的的標的。
二、修訂集體土地征收補償原則和補償標準
新法首次明確了土地征收補償的基本原則是保障被征地農民原有生活水平不降低,長遠生計有保障。征收農用地的土地補償費、安置補助費標準通過制定公布區片綜合地價確定。
(一)修訂土地征收補償的原則關于土地征收補償的原則,舊法第四十七條規定,征用土地的,按照被征用土地的原用途給予補償。新法第四十八條規定,征收土地應當給予公平合理的補償,保障被征地農民原有生活水平不降低、長遠生計有保障??梢钥闯?,這與《國有土地上房屋征收與補償條例》第二條確立的公平補償的原則是一致的。 
(二)修訂土地征收補償的標準新法對于土地征收補償原則的修訂,帶來的改變是以區片綜合地價取代原來的土地年產值倍數法來確定土地補償費和安置補助費的做法。新法第四十八條第三款規定,征收農用地的土地補償費、安置補助費標準由省、自治區、直轄市通過制定公布區片綜合地價確定。制定區片綜合地價應當綜合考慮土地原用途、土地資源條件、土地產值、土地區位、土地供求關系、人口以及經濟社會發展水平等因素,并至少每三年調整或者重新公布一次。
(三)確定了區片綜合地價的法律地位2003年《農用地估價規程》中提出了“征地區片價”的概念。2004 年《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》要求,“省、自治區、直轄市人民政府要制訂并公布各市縣征地的統一年產值標準或區片綜合地價”,國土資源部于同年下發了《關于完善征地補償安置制度的指導意見》,2005年發布了《關于開展制訂統一年產值和征地區片綜合地價工作的通知》,附件2是“征地區片綜合地價測算指導性意見(暫行)”。 在推行區片綜合地價之初,著名土地學者黃賢金就指出,“由于現行《土地管理法》的修改相對滯后,使得征地區片價制度與現行《土地管理法》規定不盡一致,這有可能成為地方政府不積極落實區片價制度的法律依據?!睂τ诖_定區片綜合地價,之前的研究多是圍繞現行產值倍數法展開的,因此具有一定的局限性。著名土地學者呂萍認為,在征地區片綜合地價的計算中不宜采用單一的產值倍數法,而應或者綜合考慮土地的保障功能,加入保障價格等進行修正;或者按市場價格進行補償,并對農地轉用市場價格的確定設計合理、可操作的計算方法。修訂的《土地管理法》總結并體現了土地征收制度改革的成果,使以區片綜合地價確定土地征收補償標準有了法律依據。
(四)對于成本法的影響土地取得費是土地成本價格中的重要組成部分,在征收集體土地時,土地取得費即為征收補償安置費用,其法律依據即來自舊法第四十七條第二款,征用耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費。征用耕地的土地補償費,為該耕地被征用前三年平均年產值的六至十倍。每公頃被征用耕地的安置補助費,較高不得超過被征用前三年平均年產值的十五倍。按照修訂的新法,應以區片綜合地價取代原來的土地年產值倍數法確定征收補償安置費用,成本法亦應隨之修訂。 三、保護農民住房財產權
宅基地使用方面,在原來一戶一宅的基礎上增加了戶有所居的規定,允許已經進城落戶的農村村民自愿有償退出宅基地,在征收土地補償費用中明確包括農村村民住宅。這樣,從法律的層面進一步保護了農民住房財產權。
(一)改革農村宅基地制度的政策背景長期以來,宅基地一戶一宅、無償分配、面積法定、不得流轉的法律規定,導致農村宅基地大量閑置浪費,農民宅基地的用益物權難落實。2014年1月20日,中共中央、國務院印發《關于全面深化農村改革加快推進農業現代化的若干意見》第19條提出,完善農村宅基地管理制度,慎重穩妥推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓。2016年3月15日,人民銀行等六部委發布“關于印發《農民住房財產權抵押貸款試點暫行辦法》的通知”,明確農民住房財產權,包括農民住房所有權及所占宅基地使用權。
(二)完善宅基地使用制度新《土地管理法》完善了農村宅基地制度,在原來一戶一宅的基礎上,增加宅基地戶有所居的規定。允許進城落戶的農村村民自愿有償退出宅基地,這一規定意味著地方政府不得違背農民意愿強迫農民退出宅基地。同時,下放宅基地審批權限,明確農村村民住宅建設由鄉鎮人民政府審批。
(三)從較高法判例看《土地管理法》修訂的必要與進步農村宅基地的征收補償歸屬問題一直是征收糾紛案件的高發點,《土地管理法》修訂之前,法律對于農民住宅的補償沒有明確的規定,根據較高人民法院在(2017)較高法行申3063號行政裁定書中的裁判要旨,農村宅基地的權益構成分為三個基本部分:一是根據舊《土地管理法》第八條關于宅基地屬于農民集體所有的規定,農村集體經濟組織享有宅基地所占土地的土地所有者權益;二是根據《物權法》第一百五十二條、第一百五十三條、第一百五十四條關于宅基地使用權的規定,宅基地使用權人享有宅基地使用者權益;三是根據《物權法》第三十九條、第一百五十二條關于不動產所有權的規定,宅基地上房屋所有人享有的房屋所有者權益。在上述判例中,是依據物權法和土地管理法相關條款,進行了推論:“就宅基地的征收補償而言,土地管理法雖然沒有明確具體的規定,但需要特別考慮的是宅基地不同于農用地和建設用地的特殊用途──居住功能,征收補償除包括一般的土地補償和地上房屋補償外,應當體現出對被征收宅基地使用權承載的居住權益的特殊安排?!北景咐龑τ谵r村宅基地征收補償歸屬問題的裁定,可以作為指導性案例彌補法律的不足。
(四)保護農民住房財產權新法第四十八條規定,征收土地應當依法及時足額支付土地補償費、安置補助費以及農村村民住宅、其他地上附著物和青苗等的補償費用,并安排被征地農民的社會保障費用。對其中的農村村民住宅,應當按照先補償后搬遷、居住條件有改善的原則,尊重農村村民意愿,采取重新安排宅基地建房、提供安置房或者貨幣補償等方式給予公平、合理的補償,并對因征收造成的搬遷、臨時安置等費用予以補償,保障農村村民居住的權利和合法的住房財產權益。新法明確了農民住房不再作為地上附著物補償,而是作為專門的住房財產權給予公平合理補償,也明確了(2017)較高法行申3063號行政裁定書中,舊法對于農民住房補償未予規定的問題。
四、發揮土地估價在集體土地改革新形勢中的作用
(一)在農村土地使用制度改革制度設計中重視估價的作用    在“國務院關于開展農村承包土地的經營權和農民住房財產權抵押貸款試點的指導意見”中,提出“建立“兩權”抵押、流轉、評估的專業化服務機制”?!掇r民住房財產權抵押貸款試點暫行辦法》第九條規定,借貸雙方可釆取委托第三方房地產評估機構評估,確定房屋所有權及宅基地使用權價值。第十三條規定,積極組織做好集體建設用地基準地價制定、價值評估、抵押物處置機制等配套工作?!掇r村集體經營性建設用地使用權抵押貸款管理暫行辦法》第十二條規定,銀行業金融機構應當建立農村集體經營性建設用地使用權價值評估制度?!掇r村承包土地經營權抵押貸款試點暫行辦法》第十二條規定,借貸雙方可采取委托第三方評估機構評估等方式,確定農村土地經營權價值??梢?,在農村承包土地的經營權和農民住房財產權抵押貸款試點工作的制度設計中,估價是作為確定價值和控制風險的重要手段。
(二)發揮土地估價在集體土地改革新形勢中的作用1. 完善土地估價技術規范和集體土地地價體系《土地管理法》的修訂,標志著建立城鄉統一的建設用地市場的正式啟動,在集體經營性建設用地出讓、轉讓、抵押等市場交易的過程中,估價機構服務于市場主體確認各類市場價格的需要,也服務于行政部門管理集體土地市場的需要。一方面,依法修訂《城鎮土地估價規程》《農用地估價規程》《集體土地使用權地價評估技術指引》等技術規程規范;一方面,積極參與集體經營性建設用地基準地價、標定地價的編制工作,完善集體土地的地價體系。2.參與制定區片綜合地價的基礎工作《土地管理法》對于土地征收補償標準的修訂,明確了區片綜合地價的基礎作用,并至少每三年調整或者重新公布一次。為確保新法實施后按照新的標準實施征地,省級主管部門要組織制定并公布本地區的區片綜合地價。目前,除試點地區外,還有一些省尚未出臺區片綜合地價標準,還有的省區片綜合地價未覆蓋城市規劃區以外的地區。土地估價機構可以參與制定區片綜合地價的基礎工作,為明年新法實施前完成區片綜合地價的制定和公布工作及定期更新提供技術支持。3. 發揮估價在保障農民住房財產權中的作用《土地管理法》的修訂,明確了農民住房作為專門的住房財產權給予公平合理補償,這與《國有土地上房屋征收與補償條例》確立的公平補償的原則是一致的,而為實現公平補償原則,確定被征收房屋的價值,是由估價機構評估確定。同樣,在實現征收土地公平合理補償原則的前提下,在明確農民住房財產權內涵的基礎上,估價機構同樣可以發揮專業的作用,在宅基地征收補償過程中,為集體土地所有權人、宅基地使用權人、農民住宅的所有權人提供專業的估價服務。在農村村民自愿有償退出宅基地的新機制中,估價機構可以為宅基地使用權人的有償退出提供專業服務。
五、持續關注新的政策法規
修訂《土地管理法》,從法律層面確定了集體土地使用制度改革的成果。同時需要出臺配套的政策法規以保障法律的實施?!锻恋毓芾矸ā返诹龡l較后規定,集體經營性建設用地的出租、出讓的具體辦法由國務院制定?!锻恋毓芾矸ā沸抻?/span>通過之后,農業農村部接連發布關于進一步加強農村宅基地管理的通知,關于積極穩妥開展農村閑置宅基地和閑置住宅盤活利用工作的通知,以落實新《土地管理法》中關于農村宅基地使用制度改革要求。因此,土地估價師還應該密切關注新的政策法規,如《土地管理法實施條例》《基本農田保護條例》《集體經營性建設用地出讓轉讓管理條例》等一系列配套法規的修訂和起草工作,以及對于原有集體土地管理配套規章的全面清理工作,持續跟蹤法律法規的變化對于土地估價的影響。

 

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